Frieden, Freiheit, Neutralität

Vor zwei Monaten hätte es noch zynisch angemutet, über Neutralität zu sprechen, als im nahen europäischen Ausland ein Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine entbrannte. Doch mittlerweile sind die Kriegsparteien selbst bei der Formel einer ukrainischen Neutralität angelangt, um die Kampfhandlungen zu beenden. Die Tragik der Situation ist, dass die Neutralität von Anfang an das realistischste Szenario war, um den Ukrainekonflikt zu deeskalieren, lange bevor militärische Mittel zum Einsatz kamen. Schauen wir uns darum das Neutralitätskonzept näher an und wo es heute überall im Einsatz ist.

Zum Verständnis: Neutralität ist nicht gleichzusetzten mit Pazifismus oder Isolationismus. Neutralität ist auch nicht die Kehrseite des Friedens, sondern die Kehrseite des Kriegs – oder weniger dramatisch – die Kehrseite von Konflikten. Viele Experten verstehen Neutralität in erster Linie als ein Konzept des Völkerrechts, wo es spätestens seit den Haager Abkommen von 1899 und 1907 verankert ist.

Doch eines ist wichtig: Das sogenannte Neutralitätsrecht ist nicht entstanden, weil ein paar Juristen „So machen wir das“ sagten, sondern weil es eine jahrhundertealte Tradition der Neutralitätspolitik in Europa gibt, die nach und nach kodifiziert wurde. Diese Tradition hat zwei Komponenten:

Da ist erstens der ökonomische Aspekt, dass während Kriegen von Drittstaaten unbeteiligte Länder seit jeher weiterhin Handel mit den Kriegführenden treiben wollten. Aus dieser Dynamik ist die etwas in Vergessenheit geratene maritime Neutralität entstanden: Normen (und später Völkerrecht) zum Umgang mit dem Handel neutraler Güter und neutraler Schiffe. Diese Tradition ist seit dem 13. Jahrhundert gut dokumentiert und war bis ins 19. Jahrhundert eine zentrale Institution, auf der nicht zuletzt der Erfolg von Kolonialmächten beruhte. Diese Form der Neutralität war situationsabhängig und wurde vor allem von Großmächten verwendet.

Später kam ein zweiter, sicherheitspolitischer Aspekt hinzu, die territoriale Neutralität. Auch dies war zuerst eine freiwillige, vorübergehende Angelegenheit, selbst gewählt und nicht international verbrieft, wie zum Beispiel heute im Falle Schwedens oder Irlands.

Erst zu Beginn des 19. Jahrhunderts wurde die Idee geboren, dass Staaten permanent neutral sein könnten, in dem sie versprechen, zu jeder Zeit den Kriegen von Drittstaaten fernzubleiben und sich an die bekannten Normen der Nichteinmischung und der eigenen territorialen Verteidigung zu halten. Die Schweiz war der erste Staat, der 1815 von acht Großmächten unter diesem Verständnis neutralisiert wurde, um als geostrategischer Puffer zwischen Österreich-Ungarn und Frankreich zu dienen.

In den folgenden 100 Jahren waren Neutralisierungen so sehr en vogue, dass reihenweise Staaten (Belgien, Luxemburg), aber auch Kolonien (der Kongo), Inseln (Ionische Inseln, Åland-Inseln), Wasserwege (Panamakanal, Suezkanal) und sogar Infrastruktur wie Eisenbahnen oder Telegraphenlinien neutralisiert wurden. Dieser Trend endete erst mit dem Zweiten Weltkrieg.

Stehaufmännchen Neutralität

Seit 1945 wurde der Neutralität immer wieder mal der baldige Tod vorhergesagt, nicht zuletzt, weil die Vereinten Nationen (UNO) dem Konzept gegenüber feindlich eingestellt waren. So wurden die neutralen Staaten des Zweiten Weltkriegs nicht einmal zur Gründung der UNO zugelassen. Doch die letzten 77 Jahre haben gezeigt, dass so lange Kriege und Konflikte eine Realität der internationalen Politik sind, auch Neutralitätspolitik eine Realität bleibt.

Zum Beispiel hat sich schon in der ersten Dekade des Kalten Kriegs eine neue Form der Neutralitätspolitik herausgebildet. Der Schulterschluss dekolonialisierter Staaten, die sich nicht der Ost-West-Mentalität der früheren Kolonialmächte beugen wollten, führte dazu, dass Indonesien, Indien, Ägypten, Ghana und Jugoslawien die „Bewegung der Blockfreien Staaten“ (Non-Aligned Movement, NAM) ins Leben riefen.

Gleichzeitig entstanden in Europa neue neutrale Staaten, vor allem Österreich, das 1955 als Bedingung für den Abzug der letzten sowjetischen Truppen versprechen musste, neutral zu werden (was Wien auch nach dem Abzug treu umsetzte); ebenso Finnland, das 1948 von Moskau zu dem Versprechen gezwungen wurde, Angriffe auf die UdSSR durch sein Territorium zu verhindern und falls ein solcher stattfinden sollte, diesen mit der UdSSR abzuwehren (die sogenannte Finnlandisierung). Die daraus resultierende Neutralitätspolitik Finnlands zielte über Jahrzehnte darauf ab, den Bündnisfall nicht eintreten zu lassen.

Der Vietnamkrieg in Südostasien führte außerdem dazu, dass 1962 Laos über ein internationales Abkommen neutralisiert wurde und auch Kambodscha strebte eine solche Lösung an. Leider respektieren weder der Vietkong noch die USA diese Neutralitäten und beide Länder wurden in den Krieg gezogen – mit desaströsen Auswirkungen vor allem für Kambodscha.

Als eine Reaktion darauf riefen die fünf Gründungsmitglieder der Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) in den frühen 1970er-Jahren die Weltgemeinschaft dazu auf, ihre Staaten als eine „Zone des Friedens, der Freiheit, und der Neutralität“ (ZOPFAN) zu respektieren, und führten damit noch einen neuen Neutralitätsbegriff ein. Diesen hat der Block in den letzten Jahren stark wiederbelebt und betont ihn bei seinen Treffen immer wieder.

Sogar die UNO vollzog einen Sinneswandel und begann, sich selbst in ihren „Peacekeeping“-Missionen als neutralen Akteur zu verstehen, in denen sie plötzlich zwischen die Fronten geriet und ihre Blauhelme als „neutrale Beauftragte der Weltgemeinschaft“ immer wieder an alle Konfliktparteien verkaufen musste. Darüber hinaus erkennt die UNO heute offiziell den Wert neutraler Staaten im Feld der Diplomatie an und erklärte den 12. Dezember zum Tag der Neutralität.

Die neuen Neutralen

Mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion und den Jugoslawienkriegen kamen neue Staaten zur Eurasischen Gemeinschaft hinzu und lösten sich von ihren ehemaligen Abhängigkeiten. Während sich einige der NATO anschlossen, nannten sich andere dezidiert „neutral“. Serbien, Turkmenistan und die Mongolei sind drei ehemals kommunistische Länder, die aus unterschiedlichen politischen Motivationen heute eine Neutralitätspolitik verfolgen.

Serbien hat gewissermaßen zwei Seelen in seiner Brust, einerseits besteht im politischen und sozialen Gefüge des Lands ein starker Drang zur EU; andererseits sind die Erinnerungen an die NATO-Bombardierungen noch so frisch, dass ein Bündnisbeitritt sicher nicht in Frage kommt. Daher nennt Belgrad seine Außenpolitik seit 2007 „militärisch neutral“ und verfolgt diesen Weg auch konsequent.

Die Mongolei wiederum hat 2015 anlässlich einer UNO-Generalversammlung ihre Absicht verkündet, ein neutrales Land zu werden. Obwohl diese Ankündigung des Präsidenten nicht unumstritten war, sind sich heute so gut wie alle Parteien in Ulaanbaatar einig, dass der Grundsatz der Neutralität in dem zwischen China und Russland gefangenen Binnenland alternativlos ist.

Der mit Abstand exzentrischste neue neutrale Staat des Kontinents ist Turkmenistan, das zwar eine Diktatur und dabei Nordkorea nicht unähnlich ist, jedoch international erfolgreich seine Neutralität proklamiert hat und auch von der UNO anerkannt wurde. Im Land selbst besteht ein regelrechter Neutralitätswahn, der viel mit Propaganda und Nationenbildung zu tun hat. Nicht nur ließ Diktator Niyazov einen gewaltigen „Neutralitätsbogen“ in der Hauptstadt Aschgabat aufstellen, zwischen 2002 und 2008 hat das Land sogar den Monat Dezember umbenannt zu „Bitaraplyk“ – Neutralität.

Und den erwähnten „Internationalen Tag der Neutralität“, den haben wir auch Turkmenistan zu verdanken. Das Land hatte darauf gepocht, dass der Tag seiner Anerkennung der Neutralität vor der UNO zu einem internationalen Gedenktag wird. So skurril das anmuten mag, so ist es doch interessant, dass die Weltgemeinschaft die Neutralität Turkmenistans bisher nie in Frage gestellt hat, was zeigt, dass Neutralität auch mit Demokratie nicht zu verwechseln ist. Sie ist schlicht eine außenpolitische Maxime, die von allen Arten von Regimen angewandt werden kann.

Weißrussland und Ukraine geben Neutralität auf

Darüber hinaus führten in den 1990er-Jahren die Republik Moldau, Weißrussland und auch die Ukraine Neutralitätsartikel in ihren Verfassungen ein. Von diesen drei Staaten steht im Moment nur noch die Republik Moldau dezidiert zu ihrer Neutralität. Weißrussland hat über 30 Jahre hinweg eine Neutralitätspolitik auf Seiten Russlands verfolgt, die darauf abzielte, sich zwar politisch eng an Moskau zu binden, aber nicht in jeden Konflikt der Russen hineingezogen zu werden.

Vor allem während der ersten Ukrainekrise 2014 balancierte Minsk geschickt zwischen den Fronten und wurde auch als Vermittler tätig. Diese Zeiten sind nun vorbei. Eine Verfassungsreform am 27. Februar 2022 hat den Neutralitätsartikel gestrichen.

Auch die Ukraine gab ihren Neutralitätsartikel schon vor Jahren als Reaktion auf die Annektierung der Krim und die Gefechte im Donbass auf. Genau dieser Artikel müsse aber zurück in die ukrainische Verfassung, fordert Wladimir Putin, damit er den Krieg beende. Zurzeit scheint Wolodymyr Selensky zumindest bereit zu sein, diesen Ausweg aus dem Krieg zu diskutieren.

Diese Lösung wurde schon seit Jahren von Realisten wie Heinz Gärtner, Henry Kissinger, Anatol Lieven, Stephen Walt und vielen weiteren gefordert. Eine Pufferzone zwischen Russland und den nichtbaltischen Mitgliedstaaten der NATO ist geopolitisch sinnvoll. Dass diese auch funktionieren kann, zeigen Beispiele wie Finnland, Österreich oder die Schweiz, aber auch die Mongolei oder Turkmenistan.

Neutrale Länder sind alles andere als schutzlos. Sie haben nicht nur ihre eigenen Armeen, ihre stärkste Verteidigung ist der Wert, den sie allen umliegenden Ländern bieten: Sie entschärfen das Sicherheitsdilemma – das Problem, dass mehr Waffen oder mehr Verbündete auf der einen Seite zu mehr Unsicherheit auf der anderen Seite führen, und dadurch zu noch mehr Aufrüstung. Wenn ein Pufferstaat im Interesse der umliegenden Länder ist, dann hat er die besten Garantien, dass er in Ruhe gelassen wird, egal ob es sich um die Schweiz im Jahr 1815 oder die Mongolei im Jahr 2015 handelt.

Dass das auch für die Ukraine gilt, liegt auf der Hand. Nicht nur wurde das Land nie angegriffen, als es noch einen Neutralitätsartikel in seiner Verfassung hatte, es ist auch überdeutlich, dass die ukrainische Neutralität ein existenzielles Interesse Russlands ist und von der NATO ebenso respektiert würde. Neutralität ist ein Konzept, das aktiv zur Sicherheit des Eurasischen Kontinents beitragen kann – wenn man es nur lässt.

Pascal Lottaz ist Assistenzprofessor für Internationale Beziehungen und Neutralitätsforschung am Waseda Institute for Advanced Study in Tokio.