Minsk: „Diktierter Nichtfrieden“?

Im Zivil- wie im Völkerrecht gilt: Pacta sunt servanda, Verträge sind einzuhalten. Wer sie bricht, handelt rechtswidrig. Ganz offensichtlich ist das in der Ukraine geschehen. Aber die sogenannten Minsker Vereinbarungen waren schon vor dem Angriff Putin-Russlands tot. Das Ziel, für die Ostukraine eine Friedenslösung durchzusetzen, konnte in den vergangenen sieben Jahren nicht annähernd erreicht werden.

Westliche Politiker, Analystinnen und Kommentatoren machten meist Russland für das Scheitern verantwortlich. Die Wahrheit aber ist: Beide Seiten brachen den Waffenstillstand, Sicherheitszonen blieben aus, schwere Waffen und russische Soldaten blieben im Kampfgebiet, zu Wahlen nach OSZE-Standards, einer Verfassungsreform und einer gewissen Autonomie für die Regionen kam es nicht. Wieso kam das so?

Heiko Pleines, Leiter der Abteilung Politik und Wirtschaft der Forschungsstelle Osteuropa an der Universität Bremen, nannte die in den Minsker Vereinbarungen vorgesehenen Maßnahmen „unter den gegebenen Bedingungen völlig unrealistisch“. Zehn Tage vor der Invasion stellte er fest, dass „jede Seite nach eigenem Belieben bestimmte Maßnahmen priorisiert, ohne dass die Minsker Vereinbarungen dafür eine belastbare Grundlage bieten“. Und weit und breit kein Alexander, der den Minsker Knoten hätte zerschlagen können.

Dabei hatte Außenministerin Annalena Baerbock noch im Januar 2022 auf Dialog gesetzt und eine Chance gesehen, den Minsker Prozess wiederzubeleben. Mit Sergei Lawrow sei sie „übereingekommen, Vorbereitungen zu treffen, um über jeden einzelnen Satz der Minsker Abkommen zu reden“.

Andere hatten zu diesem Zeitpunkt längst damit begonnen, die Schuldfrage zu deuten. Otto Luchterhandt, Vorstandsmitglied am Ostinstitut Wismar, macht „Russland und seine Marionettenregime im Donbass“ für den Stillstand verantwortlich, sie seien es „in erster Linie“ gewesen, die ihre Verpflichtungen nicht erfüllt hätten.

Sabine Fischer von der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) hatte dagegen schon 2019 in einer Studie festgestellt: „Die Ukraine hat einige ihrer Verpflichtungen gemäß den Minsker Vereinbarungen erfüllt, andere nicht.“

Ihr SWP-Kollege Wolfgang Richter erklärte, auch der Einsatz einer in der Türkei erworbenen Drohne im Donbass sei „natürlich ein Bruch der Vereinbarungen“.

Inzwischen hat Wladimir Putin die offensichtlich nicht lebensfähigen Minsker Abkommen beerdigt und die Ukraine überfallen. Wer diesen Krieg zu verantworten hat, ist unbestreitbar. Aber offenbar treibt die Frage, wer und was dafür verantwortlich ist, dass die Eskalationsschraube nicht beendet werden konnte, manche Analysten schon heute um. Und deshalb ist wichtig zu klären, warum „Minsk“ gescheitert ist.

Minsk: Wer ist schuld am Scheitern?

Luchterhandt machte vor einigen Monaten den hohen Zeitdruck als Ursache aus, die Minsker Vereinbarungen seien „im Schatten militärischer Aktionen geschlossen“ worden. Sprich: Die Verhandlungen und die Vereinbarungen – vor allem diejenige über den Waffenstillstand – nützten Kiew, das militärisch unter Druck stand und Zeit gewinnen wollte, um die Armee zu stärken.

Nun gehen Andreas Umland und Hugo von Essen, Analysten am Stockholm Centre for Eastern European Studies (SCEEUS), weit darüber hinaus. Die Unterschrift der Ukraine unter die Minsker Abkommen sei „unter enormem Zwang“ geleistet worden, behaupten sie in einem Report mit dem Titel: „Russia’s Dictated Non-Peace for Ukraine in 2014-2022“.

Dabei stellten die Abkommen „teilweise einen offensichtlichen Verstoß gegen das Völkerrecht dar, da sie Prinzipien wie die politische Souveränität und territoriale Integrität der Staaten, die Nichtanwendung von Gewalt und die nationale Selbstbestimmung untergruben“.

Mit dieser Aussage verbinden die beiden Autoren die Behauptung, westliche Staaten hätten „die offensichtliche Subversion der Europäischen Sicherheitsordnung durch den Kreml“ gefördert und die Ukraine unter Druck gesetzt. Viele sähen diese Vereinbarungen immer noch als verpasste Chance, so Umland und von Essen. Die Minsker Vereinbarungen böten jedoch „keinen Weg zum Frieden“. Sie hätten vielmehr zur Eskalation beigetragen.

Tatsächlich war es zum ersten Minsker Protokoll (Minsk I) der sogenannten Trilateralen Kontaktgruppe am 1. September 2014 nach einigen schweren Niederlagen der ukrainischen Armee gekommen. Es brachte einen wackligen Waffenstillstand. Unterzeichnet haben das Papier Vertreter der OSZE (Heidi Tagliavini), der Ukraine (Staatschef Leonid Kutschma) und Russlands (Botschafter Michail Subarow), außerdem hat je ein Gesandter der sogenannten Volksrepubliken Donezk und Luhansk unterzeichnet (Alexander Zakharchenko und Igor Plotnizki) – ohne Nennung der Funktionsbezeichnung.

Das alles habe den Konflikt jedoch nicht gelöst. Russische Truppen fügten der ukrainischen Armee bei Debaltsewe weitere Niederlagen zu, schreiben Umland und von Essen. „Angesichts drohender tieferer russischer Einfälle in die Ukraine unterzeichnete Kiew ein sogenanntes Maßnahmenpaket zur Umsetzung der Minsker Vereinbarungen.“

Dieses Paket, Minsk II, enthielt detaillierte Bestimmungen als Minsk I und wurde vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in der Resolution 2202 (2015) gebilligt. Damit, so Umland und von Essen, sei ein Abkommen legitimiert worden, „das offensichtliche Verletzungen von internationalem Recht enthielt“.

Rechtsnihilismus und Druck gegen Ukraine

Die beiden Autoren sehen „mindestens drei grundlegende Probleme bei der Entstehung, dem Inhalt und den Auswirkungen der Minsker Vereinbarungen als Grundlage für die Konfliktlösung“:

● Die „offensichtliche Missachtung der Souveränität der Ukraine, die sich aus Russlands Verletzungen des Völkerrechts ergibt“. Sie nennen das „Legitimierung des internationalen Rechtsnihilismus“. Das Abkommen („wenn man den Begriff verwenden darf“) sei unter enormem Druck geschlossen worden. Moskau habe „absichtlich den bewaffneten Druck auf Kiew“ erhöht, was dem Kreml erlaubte, „die Definition des Konflikts und die mutmaßliche Lösung in den Dokumenten zu formulieren“ – die Sezession. „Das Donbass-Schisma wurde vom Kreml vorbereitet, ausgelöst und gelenkt.“ Aber nicht nur das: „Die Umsetzung war durch einen eklatanten Mangel an begleitendem westlichem Druck gekennzeichnet.“

● Die Ukraine sei anfangs bereit gewesen, „die von Moskau diktierten Minsk-I-Verpflichtungen vom September 2014 trotz ihrer verunglimpfenden Bestimmungen zügig zu erfüllen“. Für Dezember 2014 seien Wahlen nach ukrainischem Recht angesetzt gewesen. Doch dann hätten die Separatisten illegal Wahlen angesetzt – für November, und das ohne Beteiligung ukrainischer Parteien und ohne internationale Aufsicht.

Diese manipulierten Pseudowahlen hätten illegale und illegitime lokale Behörden geschaffen, was nie eine adäquate Reaktion des Westens hervorgerufen habe. Das gelte auch für „Moskaus schrittweise ‚Passportierung‘ der Bevölkerung der besetzten Gebiete“.

● Die Abkommen seien nach verheerenden ukrainischen Niederlagen geschlossen worden, mit hunderten Toten, Verwundeten oder Gefangenen bei Ilowajsk und Debaltsewe. Die Ukraine habe unterschrieben, „obwohl die Abkommen von 2014 und 2015 Bestimmungen enthielten, die offensichtlich darauf abzielten, die Souveränität, Integrität und Staatsordnung der Ukraine zu untergraben“. Moskau durfte fortan die Minsk-Bestimmungen nutzen, um Druck auf Kiew auszuüben.

Westliche Vertreter hätten Kiew wiederholt zu Zugeständnissen überredet, welche die ukrainische Souveränität untergruben. Sie hätten sich nicht Russlands Weigerung widersetzt, eine permanente Beobachtung der ukrainisch-russischen Staatsgrenze durch die OSZE-Sonderbeobachtermission zuzulassen, aber die Lieferung von Verteidigungswaffen an die Ukraine ausgeschlossen. Russische Geländegewinne in geografischer, politischer und rechtlicher Hinsicht seien als Basis für Verhandlungen akzeptiert worden. So habe Russland die Früchte der Aggression ernten können.

Steinmeiers „diktierter Nichtfrieden“

Explizit machen die beiden Autoren für Kiews „erzwungene Zustimmung“ den französischen Diplomaten Pierre Morel und den damaligen deutschen Außenminister (und heutigen Bundespräsidenten) Frank-Walter Steinmeier verantwortlich. Sie hätten russische Pläne zur Konfliktlösung akzeptiert, „die die militärischen Errungenschaften des Kremls im selben Jahr implizit anerkennen und explizit darauf aufbauen“. Nach dem „Morel-Plan“ und der „Steinmeier-Formel“ von 2015 sollte Kiew Wahlen abhalten „in einem von einem habgierigen Nachbarstaat de facto kontrollierten Territorium“, obwohl Russland einen Teil der Ukraine nur ein Jahr zuvor annektiert hatte.

Steinmeiers Formel „konzentrierte sich auf Zugeständnisse der Ukraine bei Kommunalwahlen und einen ‚Sonderstatus‘ für die besetzten Gebiete, anstatt Russlands grundlegende Verletzungen des Völkerrechts und der Europäischen Sicherheitsordnung zu konfrontieren“. Berlin habe den Druck auf Kiew aufrechterhalten, den zweifelhaften Plan umzusetzen, „trotz immer deutlicherer Anzeichen, dass Moskau nicht an einer echten Einigung interessiert sei“.

So sei es zu einem „diktierten Nichtfrieden“ gekommen – und letztendlich zum Krieg mit dem Plan B zur „Unterwerfung der Ukraine“. Rückblickend seien die Minsker Abkommen speziell für Deutschland nur ein „Feigenblatt“ gewesen für die Abwesenheit von substanzieller Unterstützung für die Ukraine und resoluterer Bestrafung Russlands.

Warum diese heftigen Vorwürfe?

Was wollen Umland und von Essen mit der Behauptung des unzulässigen Zwangs und des enormen Drucks erreichen?

„Minsk“ war der Versuch, der Ukraine Frieden zu bringen. Dazu hat Leonid Kutschma die Abkommen unterzeichnet. Pacta sunt servanda gilt auch im Völkerrecht, wie es das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge von 1969 festschreibt, das auch die Ukraine und Russland (aber nicht die USA, auch nicht Frankreich) unterzeichnet haben.

Russland und die Ukraine haben die Minsker Abkommen 2014 und 2015 unterschrieben, letztere offenbar, weil der Aggressor militärisch vorwärtsdrängte und die Verteidiger sich damit Luft verschaffen konnten. Auch die Autoren räumen ein, dass die Unterschriften geleistet worden sind, um weiteren schlimmen Niederlagen vorzubeugen. Sie behaupten, die Ukraine habe sich bemüht, die daraus entstandenen Verpflichtungen zu erfüllen. Erfolgreich waren diese Bemühungen nicht. Im Gegenteil: Es wurde nicht beachtet, was das Wiener Übereinkommen untersagt: alles zu unterlassen, was Ziel und Zweck des Vertrags vereiteln würde.

Da inzwischen der Vorwurf, „Minsk“ boykottiert zu haben, sich auch gegen die Ukraine richtet, wäre es für Kiew zweifelsohne nützlich, diese Vereinbarungen als „Diktat“ für nichtig zu erklären. Dazu dient offenbar der Vorwurf des Zwangs, unter dem „Minsk“ zustande gekommen sein soll. Das allerdings wäre noch zu substantiieren, denn Beweise für die Vorwürfe gegen Steinmeier führen die Autoren nicht an.

Im Zivilrecht ist klar: Wer einen Vertrag unterschreibt, weil er mit Pistole am Kopf dazu gezwungen wird, kann den Vertrag später zumindest anfechten. Aber kann das auch im Fall „Minsk“ gelten? Schwerlich.

Da Kiew sich bemühte, die Abkommen umzusetzen, wie Umland und von Esser schreiben, scheint die Delegitimierung heute – sieben Jahre nach Unterzeichnung – wenig aussichtsreich; dafür wäre nachzuweisen, dass eine völkerrechtswidrige Androhung von Gewalt die Unterschriftsleistung erzwungen hat.

Andernfalls wären die meisten Friedensverträge zwischen Staaten nichtig. Denn es ist häufig so, dass ein Vertrag zwischen Staaten, die sich im Krieg befinden, von einem schwächeren oder gar schon unterlegenen Beteiligten unterzeichnet werden.

Heute scheint es so: Die Minsker Abkommen haben ihre Schuldigkeit getan, durchaus zum Nutzen auch der Ukraine. Kiew ist aber im Lauf der Jahre wegen des Gebots, dass Verträge erfüllt werden müssen, etwas schuldig geblieben. Soll das nun geheilt werden, indem die Übereinkommen nachträglich delegitimiert werden?

Gelegentlich ist es allerdings vorgekommen, dass Staaten versuchten, die in Verträgen dokumentierten Übereinkünfte zu „korrigieren“. Nazi-Deutschland etwa handelte im Fall des Versailler Vertrags so, nachdem es militärisch wieder erstarkt war.

Schule machen sollte das nicht. Derartiges zu verhindern, wird Aufgabe derer sein, die nach dem Krieg in der Ukraine einen Friedensvertrag verhandeln und dessen Umsetzung überwachen. Unnötig zu wiederholen: „Minsk“ ist tot.