Ukraine

Kann ‚Minsk‘ wiederbelebt werden?

Außenministerin Baerbock will über die Minsker Abkommen reden. Worum geht es?

von KARENINA
Minsk 1
Noch das Papier wert? Das Protokoll von September 2014 in russischer Sprache

Bundesaußenministerin Annalena Baerbock ist offenbar zufrieden mit dem Ergebnis des Gesprächs mit ihrem russischen Counterpart Sergei Lawrow. Wichtig sei, „dass wir wieder im Dialog sind, und Dialog ist der einzige Ausweg aus der Krise“. Sie und Lawrow hätten mehrere Stunden miteinander gesprochen „und auch gestritten“, sagte sie im Interview mit der Süddeutschen Zeitung. Sie seien „übereingekommen, Vorbereitungen zu treffen, um über jeden einzelnen Satz der Minsker Abkommen zu reden“.

Das Minsker Abkommen steckt allerdings fest. Und nirgendwo ist jemand zu sehen, dem zuzutrauen wäre, es aus der Klemme zu befreien. Weshalb?

Schon im März 2014, unmittelbar nach der völkerrechtswidrigen Annexion der Krim, hat die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) ein Mandat durchgesetzt, Beobachter in die Ukraine zu schicken, die OSCE Special Monitoring Mission (SMM). Nach Beginn des Kriegs in der Ostukraine trieb die OSZE voran, was die Minsker Vereinbarungen werden sollten, ein im September 2014 unterzeichneten Protokoll (Minsk 1) und ein am 12. Februar 2015 beschlossenen Maßnahmenpaket von 13 Punkten (Minsk 2). [Dokumentation am Ende des Texts]

Dem hat wenige Tage später der UN-Sicherheitsrat per Resolution zugestimmt. Das Paket beschreibt Ziele, um den Konflikt in den sogenannten Volksrepubliken Donezk und Luhansk zu beenden und eine Lösung für die Zukunft zu erarbeiten. Den darin festgelegten Prozess sollen Deutschland, Frankreich, die Ukraine und Russland im sogenannten Normandie-Format überwachen, benannt nach dem Ort des ersten Treffens.

Der Prozess steckt fest. Das ist die Lage: Die Separatisten – geführt im Wesentlichen von lokalen Funktionären der „Partei der Regionen“, Kriminellen, Oligarchen, ehemaligen Mitarbeitern des ukrainischen Innenministeriums sowie Geheimdiensts, militärisch unterstützt von Russland, das damit als Konfliktpartei gilt – streben weitgehende Unabhängigkeit von der Zentralregierung an, Kiew (unterstützt vor allem von den USA durch „Hilfe zur Selbsthilfe“) will keine dauerhaften De-facto-Staaten im eigenen Land, also keinen Autonomiestatus der beiden abtrünnigen Regionen, und die Regierung in Kiew will auch nicht, dass die Ukraine ein neutrales Land wird, einen zweisprachigen Pufferstaat.

Warum wird „Minsk“ nicht umgesetzt?

Warum ist nach sieben Jahren kaum ein Punkt der Maßnahmen der Abkommen umgesetzt? Die Minsker Vereinbarungen wurden unter hohem Zeitdruck und „im Schatten militärischer Aktionen geschlossen“, stellte Otto Luchterhandt fest, Vorstandsmitglied am Ostinstitut Wismar. Im Klartext: Die Verhandlungen und die Vereinbarungen – vor allem über den Waffenstillstand – halfen Kiew, das militärisch unter Druck stand und Zeit gewinnen wollte, um die Armee zu stärken. (Die Bevölkerung und die Freiwilligeneinheiten hielten das Abkommen damals allerdings mehrheitlich für ein Einknicken einer feigen Regierung.)

Luchterhandt weist außerdem auf Folgendes hin: Wie jeder Kompromiss enthielten die Vereinbarungen „Bestimmungen, die teils eher die Interessen der Separatisten widerspiegeln, teils eher der Position der ukrainischen Zentralregierung zuneigen sowie solche, die als neutral gelten können oder allen Seiten zugutekommen“. Man könnte auch sagen: Es ist so formuliert, dass jede Seite unterschreiben konnte.

Deshalb habe der Kampf sich mittlerweile „verlagert auf einen Streit um die Deutung und Interpretation“ der Vereinbarungen. Mit der Zeit kam es außerdem zu „mehr oder weniger massiven Verletzungen der Minsker Vereinbarungen“.

Als da wären: Der ständige Bruch der Waffenruhe, den beide Seiten sich seit Beginn vorwerfen und die OSZE dokumentiert, sowie die Nutzung schwerer Waffen. (Darum geht es unter anderem bei der Frage, ob Artilleriegeschütze aus dem Bestand der NVA aus dem Baltikum in die Ukraine geliefert werden dürfen.)

Nicht umgesetzt ist die „Wiederherstellung der vollen Kontrolle über die Staatsgrenze durch die ukrainische Regierung im gesamten Konfliktgebiet“. Nicht vollzogen ist der „Abzug aller ausländischen bewaffneten Formationen, militärischer Ausrüstung sowie Söldner aus dem Hoheitsgebiet der Ukraine“. (Das betrifft in erster Linie russische Soldaten und Waffen; die Ukraine hat illegale Verbände in die Armee inkorporiert.) Umstritten war und ist, ob die von Kiew beschlossenen Gesetze über den Sonderstatus der Gebiete der Separatisten nach Punkt 11 des Maßnahmenkatalogs (und der Anmerkungen) erfolgt sind.

Und es gab keine Wahlen, jedenfalls keine ukrainischem Recht und den Minsker Vereinbarungen entsprechende. Und die OSZE wird immer wieder daran gehindert, ihr Mandat zu erfüllen.

Luchterhandt macht „Russland und seine Marionettenregime im Donbass“ für den Stillstand verantwortlich, sie seien es „in erster Linie“ gewesen, die ihre Verpflichtungen nicht erfüllt hätten. Russland habe die Fortsetzung des Kriegs zu verantworten, außerdem die „systematische Verletzungen seiner Verpflichtungen aus den Minsker Abkommen“ und zahlreiche „völkerrechtliche Delikte“ des „Marionettenregimes“ und seiner russischen Militärberater.

Allerdings: Zu glauben, dass Kiew sich ständig Minsk-konform verhielte, wäre bestenfalls naiv. Sabine Fischer von der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) schrieb 2019 in einer Studie „Die Ukraine hat einige ihrer Verpflichtungen gemäß den Minsker Vereinbarungen erfüllt, andere nicht.“

Und Wolfgang Richter (SWP) sagte kürzlich über den Einsatz einer in der Türkei erworbenen Drohne im Donbass, das sei „natürlich ein Bruch der Vereinbarungen“. Richter meint deshalb, „dass insgesamt Waffenlieferungen nicht der Abschreckung dienen, sondern dass sie eher die beiden Seiten ermutigen, sie einzusetzen“.

Auch Luchterhandt räumt ein: Die Ukraine erfülle ihre „humanitären Verpflichtungen zugunsten der Bevölkerung der ‚einzelnen Rayone‘ des Donbass zwar nur begrenzt“, zum Beispiel die regelmäßige Bezahlung der Renten. Das aber sei der ukrainischen Regierung nicht vorzuwerfen.

Bleiben die großen Fragen der Autonomie und der Wahlen: Die eine Seite verlangt zuerst ein Gesetz über einen unbefristeten Sonderstatus, dann Wahlen unter der Leitung unabhängiger Wahlkommissionen. Kiew dagegen billigt der Gegenseite einen vorläufigen Sonderstatus zu – aber erst nach Wahlen, und zwar im Rahmen der gesamtukrainischen Kommunalwahlen und von der OSZE überwacht (das sieht das Maßnahmenpaket vor), dies aber erst, wenn die „russische Besetzung“ im Donbass beendet sei.

Luchterhandt nennt das eine „Maximalposition“, die allerdings einleuchte. Wer in diesen Fragen Recht habe, sei allerdings „umstritten“. In Vorleistung zu gehen sei auch eine Frage des Vertrauens.

Offenbar gilt im Wesentlichen noch immer, was für Dennis Bereslavskiy und Heiko Pleines schon 2015 galt: Eine wirkliche Umsetzung der Minsker Vereinbarungen liegt in weiter Ferne. Strategie der Separatisten scheint zu sein, „den Status quo dauerhaft zu verteidigen. Die ukrainische Regierung wiederum hat offensichtlich kein Interesse, die Separatisten durch einen politischen Prozess zu legitimieren.“

Im Krieg stirbt die Wahrheit zuerst, heißt es. Vielleicht nützt es der Wahrheitsfindung, dass Außenministerin Baerbock „jeden einzelnen Satz der Minsker Abkommen“ prüfen will.

Dokumentation Minsk 2

Maßnahmenpaket für die Umsetzung der Minsker Vereinbarungen
Minsk, 12. Februar 2015

1. Unverzügliche und umfassende Waffenruhe in den gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk in der Ukraine und ihre strikte Einhaltung ab 15. Februar 2015, 0 Uhr Ortszeit.

2. Abzug aller schweren Waffen durch beide Seiten um dieselbe Distanz, um eine mindestens 50 km breite Sicherheitszone für Artilleriesysteme mit Kaliber 100 mm oder mehr, eine 70 km breite Sicherheitszone für Mehrfachraketenwerfersysteme (MLRS) und eine 140 km breite Sicherheitszone für Mehrfachraketenwerfersysteme „Tornado-S“ (Uragan,
Smertsch) und taktische Raketensysteme (Tochka, Tochka U) zu schaffen:

– für die ukrainischen Truppen: von der De-facto-Kontaktlinie;
– für die bewaffneten Formationen aus den gesonderten Regionen der ukrainischen Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk: von der Kontaktlinie in Übereinstimmung mit dem Minsker Memorandum vom 19. September 2014;

Der oben spezifizierte Abzug der schweren Waffen soll spätestens am zweiten Tag der Waffenruhe beginnen und innerhalb von 14 Tagen abgeschlossen sein.
Der Prozess wird von der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) begleitet und von der Trilateralen Kontaktgruppe unterstützt.

3. Gewährleistung einer wirksamen Beobachtung und Verifizierung der Waffenruhe und des Abzugs der schweren Waffen durch die OSZE ab dem ersten Tag des Abzugs unter Einsatz aller erforderlichen technischen Ausrüstung einschließlich Satelliten, Drohnen, Radargeräten usw.

4. Aufnahme eines Dialogs am ersten Tag des Abzugs über die Modalitäten von lokalen Wahlen in Übereinstimmung mit dem ukrainischen Recht und dem Gesetz der Ukraine über das Interimsverfahren für die lokale Selbstverwaltung in den gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk sowie über die künftigen Regelungen für diese Regionen auf der Grundlage dieses Gesetzes.

Unverzügliche Verabschiedung eines Beschlusses des Parlaments der Ukraine spätestens 30 Tage nach der Unterzeichnung dieses Dokuments, in dem das Gebiet, das einen Sonderstatus genießt, nach dem Gesetz der Ukraine über das Interimsverfahren für die lokale Selbstverwaltung in den gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk festgelegt wird, und zwar auf der Grundlage der Linie des Minsker Memorandums vom 19. September 2014.

5. Gewährleistung der Begnadigung und Amnestie durch Inkraftsetzung des Gesetzes, mit dem die strafrechtliche Verfolgung und Bestrafung von Personen im Zusammenhang mit den Ereignissen verboten wird, die in den gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk stattfanden.

6. Gewährleistung der Freilassung und des Austausches aller Geiseln und widerrechtlich festgehaltenen Personen auf der Grundlage des Prinzips „alle gegen alle“. Dieser Prozess muss spätestens am fünften Tag nach dem Abzug abgeschlossen sein.

7. Gewährleistung des sicheren Zugangs, der Lieferung, Lagerung und Verteilung humanitärer Hilfe an die Bedürftigen auf der Grundlage eines internationalen Mechanismus.

8. Festlegung der Modalitäten für eine volle Wiederaufnahme der sozialen und wirtschaftlichen Beziehungen; dies umfasst Sozialtransfers wie Pensionszahlungen und andere Zahlungen (Einkünfte und Bezüge, rechtzeitige Begleichung aller Rechnungen für Versorgungsleistungen, Wiederaufnahme der Besteuerung innerhalb des rechtlichen Rahmens der Ukraine).

Zu diesem Zweck stellt die Ukraine die Kontrolle über das Segment ihres Bankensystems in den vom Konflikt betroffenen Gebieten wieder her, und nach Möglichkeit wird ein internationaler Mechanismus zur Erleichterung derartiger Transfers geschaffen.

9. Wiederherstellung der vollen Kontrolle über die Staatsgrenze durch die ukrainische Regierung im gesamten Konfliktgebiet, die am ersten Tag nach den lokalen Wahlen und nach der umfassenden politischen Regelung (lokale Wahlen in den gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk auf der Grundlage des Gesetzes der Ukraine und einer Verfassungsreform) endet; diese Regelung soll bis Ende 2015 finalisiert werden,
vorausgesetzt, dass Absatz 11 in Absprache und im Einvernehmen mit Vertretern der gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk im Rahmen der Trilateralen Kontaktgruppe umgesetzt wird.

10. Abzug aller ausländischen bewaffneten Formationen, militärischen Ausrüstung und Söldner aus dem Hoheitsgebiet der Ukraine unter Beobachtung der OSZE. Entwaffnung aller illegalen Gruppen.

11. Durchführung einer Verfassungsreform in der Ukraine, wobei die neue Verfassung bis Ende 2015 in Kraft treten soll und die Dezentralisierung als Schlüsselelement vorsieht (einschließlich einer Bezugnahme auf die Besonderheiten in den gesonderten Regionen Donezk und Lugansk, und zwar in Absprache mit den Vertretern dieser Regionen), und Verabschiedung dauerhafter Rechtsvorschriften über den Sonderstatus der gesonderten
Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk bis Ende 2015 in Übereinstimmung mit den in der Fußnote dargelegten Maßnahmen. [Anmerkung]

12. Auf der Grundlage des Gesetzes der Ukraine über das Interimsverfahren für die lokale Selbstverwaltung in den gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk werden Fragen im Zusammenhang mit den lokalen Wahlen mit Vertretern der gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk im Rahmen der Trilateralen Kontaktgruppe erörtert und abgestimmt. Die Wahlen werden in Übereinstimmung mit den einschlägigen OSZE-Standards und unter Beobachtung der OSZE/des Büros für demokratische Institutionen und Menschenrechte (BDIMR) durchgeführt.

13. Intensivierung der Arbeit der Trilateralen Kontaktgruppe, auch durch die Einsetzung von Arbeitsgruppen für die Umsetzung relevanter Aspekte der Minsker Vereinbarungen. Sie werden die Zusammensetzung der Trilateralen Kontaktgruppe widerspiegeln.

Anmerkung

Nach dem Gesetz über das Sonderverfahren für die lokale Selbstverwaltung in den gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk handelt es sich um folgende Maßnahmen:

– Verzicht auf die Bestrafung, strafrechtliche Verfolgung und Diskriminierung von Personen, die in die Ereignisse verwickelt waren, die in den gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk stattgefunden haben;

– Recht auf sprachliche Selbstbestimmung;

– Beteiligung von Organen der lokalen Selbstverwaltung an der Ernennung der Leiter der Staatsanwaltschaften und Gerichte in den gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk;

– Möglichkeit für zentrale Regierungsstellen, Vereinbarungen mit Organen der lokalen Selbstverwaltung betreffend die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung der gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk zu initiieren;

– Staatliche Unterstützung der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung der gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk;

– Unterstützung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in den gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk mit Regionen der Russischen Föderation durch zentrale Regierungsstellen;

– Schaffung von Volkspolizeieinheiten durch Beschluss der lokalen Räte zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung in den gesonderten Regionen der Verwaltungsgebiete Donezk und Lugansk.

– Die Befugnisse der in vorgezogenen Wahlen gewählten und von der Werchowna Rada der Ukraine nach diesem Gesetz ernannten Abgeordneten von lokalen Räten und von Amtsträgern können nicht vorzeitig beendet werden.

Mitglieder der Trilateralen Kontaktgruppe:
Botschafterin Heidi Tagliavini
L. D. Kutschma, zweiter Präsident der Ukraine
M. Ju. Surabow, Botschafter der Russischen Föderation in der Ukraine
A. W. Sachartschenko
I. W. Plotnizki

Quelle und Übersetzung: United Nations

 

Dokumentation Minsk 1

Das Minsker Protokoll vom 5. September 2014

Ausgehend von den Ergebnissen der Begutachtung und Diskussion der Vorschläge, die von den Teilnehmern der Konsultationen in Minsk am 1. September 2014 eingebracht wurden, hat die Dreiseitige Kontaktgruppe bestehend aus Vertretern der Ukraine, der Russischen Föderation und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa ein Einverständnis erreicht bezüglich der Notwendigkeit der Umsetzung folgender Schritte:

1. Gewährleistung eines sofortigen beidseitigen Waffenstillstandes.

2. Gewährleistung der Überwachung und Überprüfung des Waffenstillstands durch die OSZE.

3. Durchführung einer Dezentralisierung der Macht, u. a. durch die Verabschiedung des ukrainischen Gesetzes „Über die befristete Ordnung der lokalen Selbstverwaltung in bestimmten Bezirken der Regionen Donezk und Luhansk“ (Gesetz über den besonderen Status).

4. Gewährleistung einer permanent aktiven Überwachung der ukrainisch-russischen Staatsgrenze und ihre Überprüfung von Seiten der OSZE durch die Schaffung einer Sicherheitszone in den grenznahen Gebieten der Ukraine und der RF [Russischen Föderation].

5. Unverzügliche Freilassung aller Geiseln und gesetzwidrig festgehaltenen Personen.

6. Verabschiedung eines Gesetzes über die Nichtzulassung von Verfolgung und Bestrafung von Personen im Zusammenhang mit den Ereignissen, die in einzelnen Bezirken der Regionen Donezk und Luhansk in der Ukraine stattgefunden haben.

7. Fortführung des inklusiven gesamtnationalen Dialogs.

8. Verabschiedung von Maßnahmen zur Verbesserung der humanitären Lage im Donbass.

9. Gewährleistung der Durchführung vorgezogener Lokalwahlen in Übereinstimmung mit dem ukrainischen Gesetz „Über die befristete Ordnung der lokalen Selbstverwaltung in bestimmten Bezirken der Regionen Donezk und Luhansk“ (Gesetz über den besonderen Status).

10. Abzug der ungesetzlichen bewaffneten Einheiten, Militärgeräte sowie der Kämpfer und Söldner aus dem Gebiet der Ukraine.

11. Verabschiedung eines Programms zum wirtschaftlichen Wiederaufbau des Donbass und Wiederherstellung der Lebensfähigkeit der Region.

12. Sicherstellung der Garantie der persönlichen Sicherheit der Teilnehmer der Konsultationen.

Die Teilnehmer der Dreiseitigen Kontaktgruppe:

Botschafterin Heidi Tagliavini [Unterschrift]
Zweiter Präsident der Ukraine L. D. Kutschma [Unterschrift]
Botschafter der RF [Russischen Föderation] in der Ukraine M. Ju. Surabow [Unterschrift]
A. V. Sachartschenko [Unterschrift]
I. V. Plotnizki [Unterschrift]

[ohne Datumsangabe, unterzeichnet am 5. September 2014]

Übersetzung aus dem Russischen: Lina Pleines

Quelle des russischen Originals: Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE)