Sanktionen

Sanktionen: Konten einfrieren, wie geht das?

Wie die EU Politiker und Unternehmen in Russland und Belarus sanktioniert

von Matthias Kolb, Nils Wischmeyer, Markus Zydra

Für die Europäische Union sind Sanktionen neben der Diplomatie ein zentrales Instrument ihrer Außenpolitik. Nach der von Belarus erzwungenen Landung eines Ryanair-Flugzeugs, das von Griechenland nach Litauen unterwegs war, und der Verhaftung des Oppositionellen Roman Protasewitsch haben die Staats- und Regierungschefs beim EU-Sondergipfel grünes Licht für weitere Maßnahmen gegen das Regime des belarussischen Machthabers Alexander Lukaschenko gegeben.

Seit dieser im August die Präsidentschaftswahl fälschen ließ, wurden drei Runden mit Sanktionen beschlossen. Die vierte, an der seit Wochen gearbeitet wird, soll Ende Juni stehen. Lukaschenko und mehrere Familienmitglieder werden bereits auf der Liste geführt. Alle 88 betroffenen Personen sollen nicht mehr in die EU einreisen dürfen – und eventuell vorhandene Konten eingefroren werden. Was in der Theorie gut und harsch klingt, ist in der Praxis ein Minenfeld. Ein Überblick.

Welche EU-Sanktionen gibt es?

Aktuell sind EU-Sanktionen gegen die Regierungen von etwa dreißig Staaten sowie Hunderte Personen in Kraft. Auch Unternehmen und Organisationen, etwa Terrorgruppen, kann es treffen. Einige Sanktionsregime basieren auf Beschlüssen der Vereinten Nationen, andere hat die EU selbst eingeführt. Neben Waffenembargos und Beschränkungen für Ein- und Ausfuhren sind die wichtigsten Maßnahmen Einreiseverbote und das Einfrieren von Vermögen.

Neben Sanktionsregimen, die einzelne Länder wie Russland, Nordkorea oder Syrien betreffen, wurden seit 2018 rechtliche Möglichkeiten geschaffen, um den Einsatz von Chemiewaffen, Cyberangriffe oder schwere Menschenrechtsverletzungen zu ahnden. Jedes wurde als Erstes gegen Russen angewendet.

Was bezweckt die EU damit?

Die EU-Kommission betont, dass die „restriktiven Maßnahmen“ keine Strafen seien: Sie sollten bei Drittstaaten oder Einzelpersonen dafür sorgen, dass diese ihr Verhalten ändern.

Diplomaten versichern oft, dass die 27 Mitgliedstaaten diese Maßnahmen nicht verhängen, um sich besser zu fühlen. Die Sanktionen sollen „verhältnismäßig“ sein und sind zeitlich begrenzt beziehungsweise müssen regelmäßig verlängert werden. Wo die EU Autokraten und deren Minister und Funktionäre treffen will, ist offensichtlich: beim Geld und in ihrer Bewegungsfreiheit.

Dass sich Lukaschenkos Verhalten gegenüber den friedlichen Demonstranten nicht verändert hat, liegt auch daran, dass der 66-Jährige weiter von Russlands Präsident Wladimir Putin gestützt wird – jüngst vergab Moskau einen weiteren Kredit von 410 Millionen Euro. Die Opposition sowie die baltischen Staaten drängen darauf, härter gegen jene Oligarchen vorzugehen, die Lukaschenkos Regime mitfinanzieren.

Im Dezember listete die EU die zwei Unternehmer Alexander Schakutin und Nikolaj Worobej, deren Holdings von ihrer Nähe zu Lukaschenko profitiert haben sollen. Fünf weiteren Firmen, die teils privat und teils staatseigen und in der Rüstungs- und Immobilienbranche tätig sind, wurde es verboten, Geschäfte mit Firmen aus der EU zu machen.

Dennoch sagt Stuart Gilman, der ehemalige Leiter der Anti-Korruptionseinheit der Vereinten Nationen: „Es gibt zu viele Wege für Lukaschenko, die Sanktionen zu umgehen.“ Während ein Einreiseverbot relativ einfach durchzusetzen ist, ist das Einfrieren von Konten, Vermögenswerten oder Firmenbeteiligungen komplex.

Wer ist in Europa zuständig?

Zunächst müssen die 27 Mitgliedstaaten einstimmig Sanktionen beschließen. Der Vorschlag kommt meist vom EU-Außenbeauftragten. Es wird festgesetzt, wessen Konten betroffen sind.

Das bedeutet nicht, dass die Besitzer enteignet oder die Konten beschlagnahmt werden: Von ihnen dürfen nur keine Transaktionen getätigt werden, auch darf der Besitzer keinen Zugriff mehr haben. Da das Geld sich weder rein- noch rausbewegen kann, spricht man vom Einfrieren.

Die Mitglieder sind dafür verantwortlich, dass die Sanktionen umgesetzt werden. Überwacht wird dies vor allem von der Generaldirektion für Finanzstabilität, Finanzdienstleistungen und Kapitalmarktunion der EU-Kommission.

Wer setzt das Einfrieren um?

Konkret einfrieren und dafür Sorge tragen, dass sich das Geld nicht bewegt, müssen Banken und andere Finanz- und Wirtschaftsteilnehmer. Sie müssen die Konten und Transaktionen identifizieren und die Sanktionen durchsetzen. Wer gegen diese verstößt, riskiert empfindliche Strafen.

Die Banken orientieren sich an den offiziellen und öffentlich einsehbaren Sanktionslisten. In der EU ist das die Financial Sanctions Database (FSD), in den USA das Office of Foreign Assets Control (OFAC). Die Banken halten sich penibel daran, diese Listen abzuarbeiten. Vor allem in den USA drohen ansonsten scharfe Sanktionen.

Wie finden Banken die Konten?

In der Regel haben Finanzunternehmen dafür eine ausgeklügelte Software, die meist in der Compliance-Abteilung angesiedelt ist. Sie sperrt Konten und Transaktionen von gelisteten Personen zumeist automatisch. Diese ändern sich ständig und sind sehr umfangreich. Beispiel: Die OFAC-Liste der „Blocked Persons List“ umfasst 1500 eng beschriebene Seiten mit Namen und Adressen.

Wie lange dauert das Einfrieren?

Das hängt davon ab, wie schnell die Sanktionen im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht werden. Zwischen dem grundsätzlichen Beschluss und der Publikation können Tage oder Wochen liegen, wofür es mehrere Gründe gibt.

Im Fall Belarus gaben Bundeskanzlerin Angela Merkel und die Staats- und Regierungschefs beim EU-Gipfel nur das politische Signal. Die Details müssen erst von Experten ausgearbeitet und dann von den Ministern der 27 EU-Staaten abgenickt werden.

Die nötige Einstimmigkeit ist nur ein Faktor, der den Prozess verlangsamt: Bevor Personen oder Firmen auf eine entsprechende Liste gesetzt werden, muss ihre Beteiligung an den Taten so gut belegt sein, dass dies vor Gerichten Bestand hat. Dafür braucht es öffentlich zugängliche Quellen; anders als in den USA genügt nicht der Verweis auf Erkenntnisse der Geheimdienste.

Die Schweiz agiert fixer: Die Behörden frieren die Vermögen der Verdächtigen erst ein und informieren die Betroffenen im Nachgang. Deshalb gilt in der EU: Die Personen werden genug Zeit gehabt haben, um ihr Vermögen rechtzeitig abzuziehen, da öffentlich über diese Maßnahmen debattiert wurde. Das gilt vor allem für Lukaschenko.

Die Einführung der EU-Verordnung zum Einfrieren von Vermögenswerten stammt aus dem Jahr 2006 – der Musterfall war damals Lukaschenko, der seit 1994 Belarus mit meist eiserner Hand regiert. 2016 wurde er von der Liste gestrichen, um eine mögliche Annäherung an die EU zu fördern.

Und wenn die Familie zahlt?

Während die Ein- und Ausreise nur eine Person betrifft, nicht aber die Familie, ist das beim Einfrieren der Konten anders. Auch die Vermögen naher Verwandter werden in aller Regel gesperrt. Als nahe Verwandte zählen Ehepartner oder Kinder.

Was ist mit Firmenbeteiligungen?

Wenn die infrage stehende Person Kontrolle über die Firma ausübt, etwa durch den Handel mit Waren Geld bewegen könnte, fällt diese Firma auch unter die Beschränkungen. Darüber müssen die nationalen Behörden je nach Einzelfall entscheiden.

Und Stiftungen und Trusts?

An diese Vermögen kommen die Banken nicht ran. Die Eigentümer von Firmen in den Steuerparadiesen verbergen sich hinter Strohleuten und Subfirmen. Solange Briefkastenfirmen existieren, wird man den Vermögen von Kriminellen nicht habhaft werden.

Fatalerweise sind Großbritannien und die USA einerseits scharfe Kritiker von Lukaschenko, andererseits bieten sie Autokraten wie ihm und deren Unterstützern die Chance, etwa im US-Bundesstaat Delaware oder den britischen Jungferninseln anonyme Briefkastenfirmen zu gründen. Wichtige Schützenhilfe leisten dabei große Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, die ihren Sitz in den westlichen Industriestaaten haben.

Sind bisherige Schritte effektiv?

Kaum. Experten fordern, den Kreis der Betroffenen viel weiter zu fassen. „Man müsste als Bank auf Geheimdienstinformationen zurückgreifen können. Die Sicherheitsbehörden wissen am ehesten, an welchen Firmen etwa Putin oder Lukaschenko beteiligt sind. Aber dieser Informationsaustausch ist nicht gewollt“, klagt der Compliance-Experte einer Großbank. Stuart Gilman hält das Einfrieren von Vermögen über Banken heute sogar für „antiquiert“. Vor 20 Jahren sei es durchaus effektiv gewesen, heute aber unnütz und mehr ein politisches Symbol. Wolle man Menschen wie Lukaschenko tatsächlich wehtun, müsse man ihnen Gelder auf Dauer wegnehmen.

Das Problem löse aber auch eine solche Maßnahme kaum, denn es gebe zu viele Schlupflöcher. Nur eines davon: Bitcoin. „Wenn Kriminelle und Diktatoren nicht dumm sind, nutzen sie Kryptowährungen. Weil das abseits der Banksysteme läuft, ist es in der Praxis nahezu unmöglich, die Finanzflüsse dort nachzuvollziehen oder festzusetzen“, so Gilman.

Was wird bei Belarus noch diskutiert?

Weil die EU-Mitglieder der staatlichen Fluglinie Belavia die Landerechte entzogen haben, musste diese zwei Drittel ihrer Verbindungen streichen. Dies führt zu Mindereinnahmen in Millionenhöhe. Zudem dürften bald eine Reihe von Belarussen, die an der Zwangslandung beteiligt waren, gelistet werden.

Ende Mai diskutierten die EU-Außenminister über Wirtschaftssanktionen. Für die Bundesregierung warb Heiko Maas dafür, den Zahlungsverkehr mit Belarus, der über den Dienstleister Swift abgewickelt wird, in den Blick zu nehmen.

Jean Asselborn aus Luxemburg will Staatsunternehmen angehen, die Phosphat und Kali herstellen: „Wir wissen, dass Belarus sehr viel Kali produziert. Es ist einer der größten Lieferanten weltweit und es würde Lukaschenko sehr wehtun, wenn wir etwas in diesem Bereich erreichen würden.“ Die staatliche Firma Belaruskali mit 20 000 Mitarbeitern besitzt vier Bergwerke und exportiert ihre Düngemittel in viele Länder.

Mögliche Folgen für EU-Mitglieder werden gerade geprüft. Auch Einschränkungen für den Ölsektor wurden gefordert. Unterdessen hat die EU einen Plan vorgelegt, um ein künftiges demokratisches Belarus mit bis zu drei Milliarden fördern zu können. Die Summe entspricht fünf Prozent der jährlichen Wirtschaftsleistung und soll jenen helfen, die Lukaschenko einmal ablösen – wenn sie in Richtung EU streben.

Dieser Beitrag ist ursprünglich erschienen in: Süddeutsche Zeitung, Wirtschaft, 4.6.2021 / Alle Rechte vorbehalten: Süddeutsche Zeitung GmbH